2

 

Письмо Минфина России от 15.12.2006 № 06-04-08/01-161

 

Методические рекомендации

по организации мероприятий, направленных на

обеспечение сбалансированности местных бюджетов

 

 

 

Одним из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип сбалансированности бюджетов,  в соответствии с которым объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. 

Сбалансированность местных бюджетов является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В связи с этим Министерство финансов Российской Федерации разработало Методические рекомендации по формированию Программы мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов  (далее – Программа).

Целью данных Методических рекомендаций является оказание методологической помощи органам местного самоуправления  по разработке и реализации мероприятий, направленных на мобилизацию доходов и оптимизацию бюджетных расходов.

Реализация рекомендованных мероприятий позволит:

  1. Повысить качество управления бюджетным процессом.
  2. Активизировать механизмы оздоровления муниципальных финансов.
  3. Создать условия для обеспечения устойчивого исполнения местных бюджетов.
  4. Повысить эффективность и результативность работы органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса.
  5. Выявить  внутренние резервы экономии расходов и увеличения доходов местных  бюджетов.

В целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов муниципальным образованиям рекомендуется рассмотреть и утвердить решением местной администрации Программу мероприятий по форме, согласно приложению №1. 

При составлении Программы мероприятий рекомендуется использовать Перечень нормативных документов в соответствии с приложением № 2.

При утверждении Программы мероприятий рекомендуется использовать модельный муниципальный правовой акт согласно приложению   №  3.

  1. Мероприятия по организации работы по

          мобилизации доходов местных бюджетов.

          1. Мероприятия по увеличению поступлений местных налогов.

          Важным источником мобилизации доходов местного бюджета является увеличение поступлений от местных налогов (налог на имущество физических лиц и земельный налог).

           В целях увеличения доходов местного бюджета, а также организации контроля за начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц необходимо предусмотреть:

  1. Проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению.
  2. Содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами.
  3. Установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.

В целях обеспечения полноты учета налогоплательщиков представляется целесообразным проведение органами местного самоуправления работы по выявлению собственников имущества и земельных участков, не оформивших имущественные права в установленном порядке, а также разъяснительной работы с физическими лицами, которые являются потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц (1).

           Эту работу необходимо проводить также при оформлении органами местного самоуправления в соответствии со статьями 8 и 51 Градостроительного    кодекса     Российской    Федерации     разрешений    на

строительство  и  ввод  в эксплуатацию объектов, так  как  застройщик обязан представить   в   органы   местного   самоуправления  правоустанавливающие

документы на земельный участок.

__________________________________________________________________

            (1) Статьей 1 Закона Российской Федерации от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» плательщиками налогов на имущество физических лиц определены физические лица – собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения. Объектами налогообложения признаются жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения (статья 2 Закона Российской Федерации от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц»).

В соответствии со статьей 219 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации.

Без свидетельства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество физическое лицо не может быть признано плательщиком налога по данному имуществу. В связи с этим многие потенциальные налогоплательщики данного налога не подают заявления на регистрацию права собственности на недвижимое имущество и, соответственно, не уплачивают налог по указанному имуществу, что приводит к значительным потерям местных бюджетов.

Требование обязательной государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится в статье 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

 

          С целью формирования объективной информации о строениях и сооружениях на территории муниципального образования органам местного самоуправления следует создать в соответствии с требованиями статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации информационные системы градостроительной деятельности, что также позволит своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность.

Кроме того, с целью выявления фактов самовольной застройки рекомендуется использовать информацию Госархнадзора, Гостехнадзора, УВД, налоговых органов, а также привлекать к этой работе специалистов органов архитектуры и градостроительства, органов общественного самоуправления. 

Требования к регистрации гражданами прав собственности на земельные участки следует отразить в Правилах землепользования и застройки,    разрабатываемых    органами     местного     самоуправления      в

соответствии со статьями 8 и 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Земельного кодекса.

          Следует учитывать некоторые особенности в налогообложении земельных участков, находящихся под линейными объектами на территории нескольких муниципальных образований, земельных долей, полученных при приватизации сельскохозяйственных угодий, земельных участков, перешедших по наследству или находящихся в общей долевой собственности (2).

__________________________________________________________________

          (2) При исчислении земельного налога по земельным участкам, находящимся под линейными объектами на территории нескольких муниципальных образований, налоговая база должна определяться в отношении площади земельного участка, находящейся на территории соответствующего муниципального образования, как доля его кадастровой стоимости пропорциональная доле занимаемой площади (заключение о доли площади земельного участка, приходящейся на конкретное муниципальное образование, могут дать территориальные органы Роснедвижимости на основании планово-картографического материала).

          При этом применяется налоговая ставка, установленная на территории муниципального образования, где расположена данная площадь земельного участка. Исчисленная в таком порядке сумма земельного налога подлежит зачислению в бюджет соответствующего муниципального образования.

          Налогоплательщиками земельного налога в отношении земельных долей, полученных при приватизации сельскохозяйственных угодий, должны признаваться собственники земельных долей, а не сельскохозяйственные предприятия, использующие данные земельные участки на правах аренды или доверительного управления.            

          Следует учитывать, что земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные доли), подлежат выделению в отдельный земельный участок в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ. При этом муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании права собственности на этот земельный участок.

        В отношении земельного участка (его доли), перешедшего (перешедшей) по наследству к физическому лицу, налог исчисляется начиная с месяца открытия наследства.

           Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, пропорционально его доле в общей долевой собственности.

          Обеспечение полноты учета собственников недвижимости, являющейся объектом налогообложения, достигается путем использования предоставленной законодательством возможности привлечения граждан к административной ответственности (3).

 

2. Оптимизация перечня действующих льгот и их соответствие общественным интересам.

            В целях реализации прав органов местного самоуправления по установлению налоговых льгот рекомендуется утвердить порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности, а также предусмотреть введение процедуры запрета по рассмотрению проектов решений, предусматривающих предоставление и пролонгацию налоговых льгот без соответствующей оценки.

           При этом критериями оценки эффективности предоставления налоговых льгот должны быть:

  1. Обеспечение экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в расширении приоритетных для муниципальных образований направлений хозяйственной деятельности и стимулирование участия в реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.
  2. Создание необходимых экономических условий для развития инновационной и инвестиционной деятельности.
  3. Оказание благоприятных экономических условий для деятельности предприятий, применяющих труд социально-незащищенных категорий населения.

             Кроме того, рекомендуется в случае необходимости использовать практику     замены     предоставления    налоговых    льгот     либо   адресным

финансированием с отражением в расходной части местного бюджета, либо предоставлением инвестиционного налогового кредита.

 

3. Сокращение недоимки по налогам и сборам.

           В целях сокращения и ликвидации недоимки, рекомендуется создание координационной комиссии с участием работников администрации, финансовых и налоговых органов и других заинтересованных структур. 

           При этом основными направлениями работы указанной комиссии будут являться:

____________________________________________ ________________________________

          (3) Статьей 19.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за несоблюдение собственником, арендатором или иным пользователем установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним в виде административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда. Согласно статье 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях органы местного самоуправления могут направлять в соответствующее органы материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, что будет являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

 

- анализ состояния платежной дисциплины предприятий, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования;

- разработка мер по недопущению недоимки в местный бюджет по местным налогам, а также другим закрепленным доходным источникам;

- разработка предложений по реструктуризации недоимки по налогам и сборам в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, включая установление сроков и разработку поэтапных мероприятий по ее сокращению.     

          Органам местного самоуправления муниципальных образований (администраторам поступлений в местный бюджет) необходимо утвердить план мероприятий по организации претензионной работы и передаче материалов в суд для принудительного взыскания задолженности с установлением ответственных за контроль и исполнение указанного плана с регулярным заслушиванием результатов проделанной работы.

 

4. Мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов местных бюджетов.

               В   целях  увеличения   доходной   части  местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как  муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов.

           4.1. Увеличению доходов от использования муниципального имущества способствует систематизация  сведений  о  его наличии и использовании. В этой связи рекомендуются следующие мероприятия:         

-         проведение инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности с целью выявления неиспользованного (бесхозного) и установления направления эффективного его использования;

-         определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду имущества с целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование;

-         выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду;

-         установление перечня имущества, подлежащего передаче под залог, в доверительное управление и расчет объемов доходов, поступающих в бюджет;

-         утверждение программы приватизации муниципального имущества и поступления средств в бюджет;

-         осуществление учета доходов по акциям, другим формам участия в капитале, в том числе от распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности.

           4.2. С целью обеспечения поступления в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей,  необходимо провести следующие мероприятия:

-         принять нормативные правовые акты о порядке и размерах  зачисления в бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий;

-         внедрять методы бюджетирования в управлении хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий, направленные на увеличение прибыли;

-         установить контроль со стороны органа местного самоуправления за формированием и расходованием резервных фондов муниципальных унитарных предприятий, использованием амортизационных отчислений.

           4.3. В целях мобилизации доходов по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности рекомендуется предусмотреть установление заданий по объемам привлечения дополнительных средств муниципальными учреждениями, находящимися  в ведении органов местного самоуправления, без ущерба размеру и качеству услуг, предоставляемых населению бесплатно.

При этом важным фактором должен явиться консолидированный учет доходов бюджетных учреждений из всех источников финансирования, включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и осуществление покрытия расходов бюджетных учреждений за счет всех их доходов. В этой связи органам местного самоуправления рекомендуется регламентировать установление цен, расценок и тарифов по предоставляемым платным услугам бюджетных учреждений (4).

          4.4. В целях увеличения поступлений неналоговых доходов местных бюджетов органам местного самоуправления муниципальных образований необходимо организовать работу по привлечению дополнительных средств в местный бюджет путем: 

-         установления размеров платы за пользование бюджетными средствами,   предоставляемыми  на возвратной  и возмездной основе;

-         начисления процентов в случае продления срока по предоставленным ранее отсрочкам и  рассрочкам платежей;

-         установления ответственных администраторов неналоговых доходов и определения требований к их деятельности;

-         назначения представителей муниципального образования в акционерные общества с долями муниципального образования для защиты интересов муниципального образования;

__________________________________________________________________________

(4) Следует отметить, что для осуществления указанной деятельности нередко увеличиваются штаты бюджетных учреждений, используются дополнительные, по сравнению с необходимыми,  помещения, потребляются ресурсы в виде тепловой, электрической энергии и т.д. без раздельного учета. Это ведет к скрытому перекрестному субсидированию одних услуг за счет других и увеличивает расходы бюджетов.

При отсутствии достаточного контроля за предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью в части установления цен, расценок и тарифов на платные услуги бюджетных учреждений, возможны их занижения до уровня ниже рыночных.

-         планирования поступлений в местный бюджет от возврата дебиторской задолженности прошлых лет.

4.5. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления  в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября    2003  года  предусматривается  возможность введения самообложения граждан муниципального образования. Действие указанной статьи наиболее актуально и эффективно применимо в сельских поселениях.

          Для установления самообложения граждан требуется принятие местных  нормативных  правовых  актов  представительного  органа, местной

администрации  и   решение референдума (схода граждан),  которые  должны  решить следующие  вопросы:

-         определение размеров платежей, плательщиков, льготных категорий граждан;

-         установление сроков уплаты, целей и порядка использования собранных средств, а также введение санкций при нарушении сроков уплаты;

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с уставом муниципального образования (5).

 

 

 

____________________________________________________________________________________

(5) Средства самообложения граждан в соответствии со статьями 55 и 56 Закона 131-ФЗ зачисляются в доходы местных бюджетов с отражением по коду бюджетной классификации прочих неналоговых доходов (000 1 17 05040 04 0000 180, 000 1 17 05050 05 000 180, 000 1 17 05050 10 0000 180).

Для качественного и своевременного поступления в доход местного бюджета указанных платежей органами местного самоуправления необходимо проводить разъяснительную работу с гражданами, осуществляющими платежи по самообложению, по заполнению платежных документов. При этом особое внимание следует уделить правильности отражения реквизитов, бюджетной классификации, ОКАТО и др.

В целях минимизации дополнительных расходов при осуществлении платежей по самообложению в кредитных организациях и почтовых отделениях рекомендуется возложить сбор указанных средств с населения на уполномоченных лиц, в соответствии с порядком, установленным органом местного самоуправления.

Указанный порядок должен установить процедуру назначения уполномоченных лиц, их обязанности, ответственность и подотчетность.

В этой связи органам местного самоуправления (администраторам данных платежей) рекомендуется предусмотреть предварительную выдачу лицам, уполномоченным для сбора платежей самообложения с населения, квитанций формы 10 (код формы по ОКУД 0504510), установленной в составе унифицированных форм первичных учетных документов в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006 г. № 25н «Об утверждении инструкции по бюджетному учету». Данная квитанция является формой строгой отчетности и применяется для оформления приема наличных денежных средств от физических лиц без применения контрольно-кассовых машин.

Уполномоченное лицо в случае приема платежей самообложения от населения, денежные средства сдает в кредитные организации или почтовые отделения, а копии квитанций предъявляет органам местного самоуправления (администраторам данных платежей).

 

 

          П. Мероприятия по оптимизации расходов местных бюджетов.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием оптимального объема средств.

При подготовке мероприятий по оптимизации расходов местных бюджетов следует исходить из того, что основными условиями рационального и эффективного расходования бюджетных средств являются:

 

  1. Соблюдение принципов разграничения расходных обязательств.

          Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, который определяет право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, в том числе определять формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансируемых за счет бюджетов других уровней).

          В этой связи расходные обязательства местных бюджетов включают расходы по вопросам местного значения муниципальных образований, определенные в соответствии со статьями 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в зависимости от видов муниципальных образований.

          Кроме того, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из соответствующих бюджетов.

           При этом следует иметь в виду, что органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

           В результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, имущество, находящееся в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случаях, определенных статьей 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

           В этой связи необходимо в рамках подготовки мероприятий Программы  предусмотреть процедуру передачи (завершения передачи) органам власти субъектов Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества  муниципальных   организаций    и бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность в сфере вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти.

           Перечень документов, необходимых для принятия решения Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 № 374.  

В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в целях оптимизации расходов местных бюджетов и повышения качества предоставляемых бюджетных услуг целесообразно заключать соглашения между муниципальными районами и поселениями, находящимися на их территории, о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций из соответствующих бюджетов.

 

  1. Составление и ведение реестра расходных обязательств муниципального образования.

          В рамках разработки Программы мероприятий рекомендуется проведение анализа реестра расходных обязательств с учетом объективных бюджетных потребностей  и обоснованности  осуществления расходов, т.е. соответствие расходов на оказание муниципальных услуг экономически обоснованным затратам и качеству этих услуг.

          В целях выполнения функций и задач органов местного самоуправления при проведении оценки расходных обязательств рекомендуется осуществить следующие мероприятия:

-         определить объемы, структуру и размеры бюджетных расходов в соответствии с направлениями использования и поставленными целями;

-         утвердить перечень мероприятий, программ, проектов, а также категорий получателей бюджетных средств;

-         установить конкретный порядок финансового обеспечения и исполнения  расходных обязательств;

-         утвердить методики оценки стоимости расходных обязательств.

          Следует обязательно предусмотреть утверждение порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год.

          В ходе подготовки перспективного финансового плана и проекта бюджета необходимо учитывать предложения по изменениям бюджета действующих и распределению бюджета принимаемых обязательств с прогнозируемым объемом местного бюджета.

           Финансовым органам муниципальных образований следует максимально эффективно планировать деятельность распорядителей бюджетных средств, управлять бюджетными целевыми программами различного уровня, используя реестры расходных обязательств как инструмент бюджетного планирования и анализа. При этом рекомендуется формировать отчеты о результатах и основных направлениях деятельности.

 

  1. Внедрение принципа бюджетирования, ориентированного на результат.

Важнейшим направлением совершенствования системы управления бюджетными расходами является внедрение в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках внедрения указанных принципов важными факторами являются:

При этом для усиления роли показателей количества и качества бюджетных услуг в бюджетном планировании, рекомендуется провести инвентаризацию бюджетных услуг, по результатам которой определить их оптимальный перечень.

В этой связи  рекомендуется организовывать проведение опросов среди населения муниципального образования с целью выявления предпочтений, определения приоритетов в структуре бюджетных услуг, а также при осуществлении оценки результатов деятельности учреждений бюджетной сферы и муниципальных органов управления.

В целях формирования расходной части местного бюджета, обеспечивающей зависимость между количеством и качеством бюджетных услуг, с одной стороны, и объемом бюджетных расходов на их предоставление - с другой, рекомендуется использовать новые формы финансирования бюджетных услуг (6) :

Внедрение новых форм финансирования позволит повысить ответственность за качество предоставления бюджетных услуг, обеспечит концентрацию предоставления большего объема услуг у наиболее эффективных поставщиков, а в перспективе - повысит конкурентность их предоставления путем привлечения новых поставщиков, включая организации частной формы собственности.

 

  1. Проведение оценки эффективности бюджетных расходов.

Для осуществления этой работы необходимо провести функциональный и количественный анализ бюджетного сектора, который заключается в составлении сравнительных таблиц фактически достигнутых производственных показателей бюджетных учреждений, осуществляющих функции в сферах, относящихся к вопросам местного значения и нормативов обеспечения соответствующими бюджетными услугами.

__________________________________________________________________

             (6) Нормативно-целевое финансирование представляет собой возмещение бюджетным учреждениям расходов на оказание конкретных услуг конкретным категориям потребителей по установленным единым нормативам. В этой связи финансирование будет поставлено в зависимость от объема оказанных услуг учреждением, а не от штата, расходов на эксплуатацию и закупку материалов.

             Повышение качества и эффективности предоставления социально значимых услуг требует изменения системы их финансирования и порядка предоставления. В связи с этим возникает потребность в разработке моделей перехода от субсидирования производителей  услуг к субсидированию потребителей.  С другой стороны, недостаточность бюджетных средств на социальные программы вызывает необходимость жесткой экономии их расходования и целевого использования. В связи с этим появилась потребность в модели, содействующей переводу льгот в форму адресных видов помощи (ваучеров, талонов, субсидий или компенсаций), сохраняющей свободу потребительского выбора, но ограничивающей возможность нецелевого использования выделенных средств.

              Социальный заказ – это способ удовлетворения социальных нужд путем заключения  контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в социальной сфере на основе и во исполнение целевых социальных программ. При этом органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку, содействие и помощь, в том числе материальную, техническую и финансовую при условии установления социального заказа на выполнение муниципальных услуг на конкурсной основе.

             Договорное финансирование представляет собой заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и оказание услуг. В таких условиях понятными становятся значения понятий таких как договорные отношения, качество, снижение издержек, конкурентоспособность, энергосбережение, перспективное планирование и др.

 

По результатам такого анализа следует составить примерный план оптимизации бюджетного сектора включающий в себя:

  1. Проведение оценки потребности в бюджетных учреждениях с учетом необходимой потребности и обеспеченности муниципальными  услугами.
  2. Перепрофилирование бюджетных учреждений, не соответствующих требованиям ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ и не востребованное органами государственной власти.
  3. Присоединение  отдельных учреждений (объединение нескольких) к другим организациям или ликвидация учреждений.

Кроме того, рекомендуется совершенствовать процедуры осуществления инвестиций на территориях муниципальных образований путем:

-         проведение оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования;

-         установление критериев оценки эффективности предоставления и использования бюджетных средств в инвестиционные проекты с учетом сроков их реализации;

-         осуществление мониторинга реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств.

 

  1. Расходование бюджетных средств с учетом организации межмуниципального сотрудничества.

Одним из существенных резервов экономии средств местных бюджетов является межмуниципальная кооперация, которая подразумевает объединение усилий нескольких муниципальных образований по совместному  предоставлению гражданам муниципальных услуг (7).

 

__________________________________________________________________

            (7)Правовые основы сотрудничества муниципальных образований, как субъектов гражданских отношений, установлены главами 5 и 27 Гражданского кодекса Российской Федерации и главой 9 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

            Объединение усилий муниципальных образований целесообразно для решения крупных хозяйственных проблем, вопросов предоставления социальных услуг, требующих значительных финансовых и материальных ресурсов, например:

          а) управление объектами водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, подачи газа, местным общественным транспортом;

          б) организация содержания дорог, сбора, вывоза, утилизации и переработки твердых бытовых и промышленных отходов;

          в) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений;

          г) оказание медицинских услуг;

          д) предоставление дошкольного и общего среднего образования;

          е) создание межмуниципальных средств массовой информации и. т.д.

Межмуниципальное сотрудничество для решения вопросов местного значения осуществляется путем создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью или некоммерческих организаций для решения вопросов местного значения.

 

          В ряде отраслей возможно совместное финансирование учреждений, служб, или предоставление муниципальной услуги другим муниципальным образованиям. Например, в сфере образования можно осуществлять совместное содержание детских оздоровительных лагерей, учреждений дополнительного образования; в здравоохранении -  родильных домов, поликлиник, станций скорой медицинской помощи и т.п. 

          Такой подход позволит муниципальным образованиям соблюсти взаимный интерес путем максимальной нагрузки имеющихся муниципальных учреждений, получая при этом финансовые средства из соответствующих бюджетов, с одной стороны и, избегая необходимости расходования бюджетных средств на строительство новых муниципальных учреждений, – с другой. 

  1. Оптимизация бюджетных расходов путем проведения конкурсов по муниципальным закупкам  в рамках муниципального заказа.

          Целью муниципального заказа является обеспечение заданного результата, т.е. приобретение требуемого количества материальных ресурсов установленного качества с наименьшими затратами (8).

__________________________________________________________________________________

             (8) Согласно статье 54 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета и размещается на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Именно для этого была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, получившая наименование «прокьюремент».

Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных закупок. Для обеспечения привлекательности и эффективности конкурсных закупок в основу прокьюремента заложены следующие принципы.

1. Принцип открытости заключается в том, что все этапы проведения конкурсных закупок, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляется публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться.

2. Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что условия проведения конкурсных закупок, методы, критерии и порядок определения победителей устанавливается заранее, и для всех участников они одинаковы.

3. Принцип экономичности означает, что процедуры проведения конкурсных закупок должны осуществляться с минимально возможными затратами.

4. Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсных закупок, в результате которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

            5.Принцип ответственности означает, что уполномоченные лица заказчика отвечают за все пункты контракта (договора), который они заключили, и никто не может оказывать давление, чтобы они нарушили условия принятых договоренностей.

            В этой связи органам местного самоуправления необходимо осуществить ряд мероприятий по применению формализованных процедур планирования и реализации муниципальных закупок:

-         принять нормативно-правовую базу, регулирующую процесс муниципальных закупок;

-         установить обязательность требований и ответственности к участникам процесса муниципальных закупок;

-         развивать информационную инфраструктуру муниципальных закупок;

-         установить контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на осуществление муниципального заказа.        

          Требуется также стимулировать усиление конкуренции путем максимального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ. При этом созданные условия должны позволять всем желающим равноправно участвовать в этом состязании.

 

7. Мониторинг и контроль за расходами местного бюджета.

          Следует уделить особое внимание формированию эффективной структуры органов местного самоуправления, органов управления муниципальными предприятиями, учреждениями, исключая дублирующие функции   данных   органов   с   целью   сокращения  расходов на содержание

органов местного самоуправления и аппарата управления муниципальными предприятиями и учреждениями.

При этом следует предусмотреть меры по дальнейшей оптимизации функциональной деятельности указанных органов путем сокращения и ликвидации несвойственных им направлений деятельности, объединение отдельных функций в одном специализированном органе в интересах всех организаций муниципалитета с соответствующим сокращением должностей, исполняющих аналогичные функции в этих организациях. 

Кроме того, сокращение расходов местного бюджета может быть достигнуто в результате оптимизации численности работников  бюджетной сферы  муниципального образования и дальнейшего соблюдения установленного уровня. При этом рекомендуется обеспечить зависимость между количеством сотрудников, объемом местных бюджетов и численностью обслуживаемого населения.

Для достижения поставленных целей в процессе оптимизации расходов, направляемых на поддержку жилищно-коммунальных предприятий,  необходимо обеспечить решение следующих основных задач:

В целях экономии бюджетных средств муниципальных образований рекомендуется привести тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения в соответствие с региональными стандартами и экономически обоснованными расходами, а также соблюдать предельные индексы изменения размера платы за жилое помещение и предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.

          Органам местного самоуправления необходимо способствовать внедрению ресурсосберегающих технологий, экономии материалов, приборов измерения и контроля. В этой связи рекомендуется:

-         устанавливать бюджетным учреждениям лимиты в натуральных показателях на потребление электро- и теплоэнергии, воды, приобретение расходных материалов, текущие ремонты и т. д.;

-         использовать внедрение системы регулирования расхода теплоносителя на объектах бюджетной сферы в зависимости от температуры воздуха, стоимости работ и т.д.;

-         проводить обучение персонала и осуществлять образовательную деятельность в области энергосбережения.         

           Актуальными являются проблемы обеспечения эффективности расходования бюджетных средств на содержание образовательных учреждений, выявления резервов и получения результатов от оптимизации расходов на образование. В этой связи рекомендуется следующие.

          1. Создание нормативно-правовой базы для внедрения в сферу предоставления образовательных услуг организаций различных организационно-правовых форм.

          2. Совершенствование  бюджетного   планирования    в   сфере образования путем разработки состава образовательных услуг.

     3. Использование         нормативно   –   подушевого       финансирования

образования и дошкольного обучения.

          4. Обеспечение   прозрачности   финансовой   деятельности образовательных учреждений.

          5. Организация взаимодействия образовательных учреждений в целях совершенствования информационного обмена и распространения практики эффективного использования бюджетных средств.

          В целях повышения эффективности расходов на здравоохранение муниципальным образованиям следует осуществить ряд  мероприятий:

          1. Проведение  регулярной  оценки  результатов  деятельности муниципальных учреждений здравоохранения.

          2. Осуществление реструктуризации системы оказания медицинской помощи.

          3. Создание условий для развития первичной медико-санитарной помощи по принципу общих врачебных практик.

          4. Осуществление структурных изменений коечного фонда, включая освобождение от излишних мощностей стационаров при использовании части высвобождаемых мощностей для оказания медико-социальной помощи.

          5. Подписание соглашений о взаимодействии между региональным органом управления здравоохранением, территориальным фондом обязательного медицинского страхования и органом местного самоуправления для оказания медицинской помощи жителям муниципального образования (9).

           6. Внедрение аналитического учета объемов медицинской помощи, оказываемой учреждениями здравоохранения в рамках межмуниципального сотрудничества.

            Создание условий для организации досуга и обеспечение жителей муниципальных образований услугами организаций культуры может осуществляться как путем создания муниципальных учреждений культуры, так и путем содействия иным организациям культуры (государственным, частным, иных муниципальных образований), а также в проведении и содействии в функционировании на территории муниципального образования гастролей, концертов, выставок и т.п.

            В целях совершенствования организации библиотечного обслуживания населения  поселений и экономии средств органами   местного   самоуправления целесообразно осуществлять библиотечное обслуживание населения преимущественно путем создания межпоселенческих библиотек.

Осуществление предварительного, текущего и последующего финансового контроля на всех этапах реализации бюджетного процесса в муниципальном образовании влияет на мобилизацию резервов местного бюджета. В этой связи органам местного самоуправления рекомендуется следующее:

__________________________________________________________________

                  (9) Необходимость наличия указанных соглашений вызвана происходящими изменениями в методах оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования, которые не могут быть однозначно оценены, как способствующие повышению эффективности использования ресурсов.

            Так, применение метода оплаты амбулаторно-поликлинической помощи за количество посещений поощряет рост обращений к врачам и не стимулирует работу по профилактике заболеваний. В этой связи более предпочтителен метод оплаты по подушевому принципу исходя из стоимости предоставленной услуги, предусмотренной на одного жителя, зарегистрированного в амбулатории.

            Следует отметить, что существенным вопросом является выбор метода оплаты  и стационарной помощи:

-          оплата за законченный случай госпитализации позволяет учитывать в тарифах реальную сложность оказываемой помощи и создать стимулы к повышению эффективности использования ресурсов медицинскими стационарами;

-          метод оплаты по количеству фактически проведенных пациентом койко-дней ориентирует на поддержание в медицинских стационарах максимального числа коек, рост госпитализации и длительности лечения.

 

 

          1. Принять нормативный правовой акт муниципального образования, устанавливающий     систему     муниципального     финансового     контроля, регулирующего деятельность контрольных органов, включая внутрихозяйственный.

2. Внедрять автоматизированную систему предварительного и текущего финансового контроля.

3. Установить порядок рассмотрения и утверждения местной администрацией годовых отчетов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, муниципальных унитарных предприятий, администраторов доходов местных бюджетов.

4. Проводить мероприятия по усилению финансового контроля, направленного на соблюдение бюджетными учреждениями:

-  установленного порядка заключения договоров, определяющих расходные обязательства муниципального образования;

-         использования выделенных им бюджетных средств по функциональной структуре в соответствии с росписью расходов местного бюджета.

 

III. Мобилизация   источников   финансирования   дефицита

местного бюджета.

 

           При недостаточном обеспечении доходными источниками принятых расходных обязательств местный бюджет утверждается с дефицитом в пределах норм, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.  

           При этом муниципальное образование определяет источники  покрытия дефицита местного бюджета.   

1. Одним из основных источников финансирования дефицита местного бюджета являются поступления от продажи муниципальной собственности, в том числе земельных участков.

           При этом следует иметь в виду, что данные поступления нельзя рассматривать в качестве постоянного источника финансирования дефицита местного бюджета, так как они носят единовременный характер.

           2.   Привлечение кредитных ресурсов необходимо осуществлять по наиболее выгодным условиям их предоставления, используя практику проведения конкурсов среди кредитных организаций.

3. Рекомендуется использовать муниципальные ценные бумаги, как источники финансирования дефицита местного бюджета. Очевидно, что это имеет ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях, в том числе по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.

Минфин России  Департамент межбюджетных отношений  Методические рекомендации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов